Die Klage der BSR hat Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen solche des öffentlichen Rechts sind. Maßgeblich sind für die Streitentscheidung die § 22 Abs. 1 und § 24 S. 1 BImSchG oder Normen des Berliner Verwaltungsrechts, die alle dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Der Verwaltungsrechtsweg ist somit eröffnet.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Hier wendet sich die BSR ausdrücklich gegen den Bescheid des Landesamt für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit in Berlin (LAGetSi) in Form des Widerspruchsbescheides. Dies entspricht der Regelung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, nach dem Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt ist, den er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Obgleich in unterschiedlichen Verfahren ergangen, behandelt das Gesetz also Ausgangs- und Widerspruchsbescheid als einen einheitlichen Verwaltungsakt. Dies gilt auch dann, wenn der durch den Widerspruchsbescheid „umgestaltete“ Ausgangsverwaltungsakt - wie hier - fast nichts mehr mit dem ursprünglichen Verwaltungsakt zu tun hat.[1] Im vorliegenden Fall ist auch § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht anwendbar, da der Widerspruchsbescheid die BSR nicht erstmalig beschwert, sondern der Beschwer durch den Ausgangsbescheid sogar (teilweise) abhilft. 

Der so „neugefasste“ Bescheid des LAGetSi in der Form des Widerspruchsbescheides enthält jedoch schon rein äußerlich drei „Regelungen“, die zwar in einem Schreiben zusammengefasst, inhaltlich aber voneinander trennbar sind, so dass insoweit auch die Frage nach der statthaften Klageart getrennt voneinander gestellt werden muss.

1. Nr. 1 des Bescheides des LAGetSi in der Gestalt des Widerspruchsbescheides

Soweit sich die BSR gegen die in Nr. 1 des Bescheides getroffene Regelung wendet, könnte statthafte Klageart eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO sein. Dann müsste es sich bei dieser Regelung um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG handeln.[1] Ein Verwaltungsakt ist danach eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

a) Regelungscharakter der Maßnahme

Fraglich könnte bereits sein, ob Nr. 1 des Bescheides überhaupt eine Regelung enthält. Zweifeln könnte man deswegen, weil unter der Nr. 1 nach dem Wortlaut nur eine Feststellung getroffen wird. Dies wäre keine Regelung, wenn hiermit nur auf geltendes Recht hingewiesen wird, weil dann nur eine „Wissenserklärung“,[3] jedoch keine Regelung vorläge. Nr. 1 des Bescheides erschöpft sich aber nicht in einem Hinweis auf die abstrakte Rechtslage oder in der Darstellung eines Sachverhalts. Mit der Festlegung des Immissionsrichtwerts wird vielmehr zugleich die (individuelle) Verpflichtung der BSR begründet, diesen Wert auch einzuhalten. Durch die Nr. 1 des Bescheides wird somit verbindlich festgestellt, dass sich die BSR auch mit ihrem Werkstattbetrieb an das BImSchG zu halten hat und somit die Rechtslage für die BSR verbindlich konkretisiert. Daneben enthält die Feststellung, dass die BSR verpflichtet ist, den zulässigen Lärm-Grenzwert von 60 dB(A) am Tage bei dem Betrieb der stadteigenen Kraftfahrzeug-Werkstatt nicht zu überschreiten, zugleich die Bestimmung, dass die BSR ihre immissionsschutzrechtlichen Verpflichtungen nur durch aktiven Schallschutz erfüllen kann und dass die passiven Schallschutzmaßnahmen, die die BSR bisher in die Wege geleitet hat (die im Sachverhalt angesprochenen organisatorischen Maßnahmen), nicht geeignet wären, die aus dem BImSchG und den darauf gestützten Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu erfüllen. Dass die Widerspruchsbehörde mit dem Verzicht auf die Verpflichtung zu einer bestimmten Maßnahme davon abgesehen hat, sich einen (nach §§ 9 ff. VwVG i.V.m. § 5a S. 1 VwVfG Bln[4]) vollstreckbaren Titel zu verschaffen, ändert an der Verbindlichkeit der festgestellten Verpflichtung nichts.[5]

b) Außenwirkung der Maßnahme

Nach § 35 S. 1 VwVfG muss die Maßnahme auf „unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“ sein. Da sich der Bescheid des LAGetSi an die BSR als öffentlich-rechtliche Anstalt (§ 1 Abs. 1 BerlBG) richtet, könnte allerdings die intendierte Außenwirkung der Nr. 1 des Bescheides fraglich sein. Maßnahmen zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern wird vielfach keine Außenwirkung zugesprochen, weil sie letztlich im „staatsinternen“ Bereich verbleiben.[6] Im vorliegenden Fall handelt es sich sogar um eine Anordnung einer Sonderbehörde des Landes Berlin (vgl. ZustKat ASOG Nr. 24) an eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts des Landes Berlin. Da auch rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts Organ bzw. Glied ihres Trägers bleiben,[7] liegt also eine Maßnahme zwischen Organen desselben Rechtsträgers vor.

Ob auch hier von einer intendierten Außenwirkung und mithin von einem Verwaltungsakt gesprochen werden kann, ist anhand der Funktion des Verwaltungsakts zu klären. Dabei sind besonders die verfahrensrechtliche Funktion sowie die Klarstellungs- und Individualisierungsfunktion zu beachten.[8]

An einer Klarstellungsfunktion fehlt es, wenn die behördliche Maßnahme gegenüber der anderen Behörde im Rahmen der Fachaufsicht ergangen ist, weil der angewiesenen Behörde ohnehin die Entscheidungskompetenz fehlt.[9] Hier ist aber nicht von einer fachaufsichtlichen Weisung auszugehen. Die Rechtsaufsicht ist nach § 21 BerlBG der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen übertragen.

Die Klarstellungsfunktion einer Maßnahme ist dagegen dann berührt, wenn den beteiligten Stellen des gleichen Rechtsträgers unterschiedliche Funktionen zukommen. So hat die Rspr. die Enteignung eines gemeindlichen Grundstücks durch die Gemeindebehörde[10] und die Erteilung einer Baugenehmigung durch die gemeindliche Bauaufsichtsbehörde der Gemeinde an die Gemeinde[11] als Verwaltungsakte qualifiziert.

Auch zwischen LAGetSi und BSR liegt keine funktionale Identität der Aufgabenerfüllung vor, womit der Klarstellungsfunktion der Maßnahme Bedeutung zukommt. Die Außenwirkung von Maßnahmen, die sich gegen einen Verwaltungsträger richten, ist außerdem dann unstreitig gegeben, wenn der Verwaltungsträger letztlich wie ein Bürger in Anspruch genommen, ihm gegenüber also eine Maßnahme erlassen wird, die in dieser oder ähnlicher Form auch gegenüber einem Bürger hätte erlassen werden können und in diesem Fall Außenwirkung hätte.[12] Die Frage, ob tatsächlich ein Verwaltungsakt gegenüber einem anderen Verwaltungsträger erlassen werden durfte ist dann in der Begründetheit zu klären.

Der Bescheid erging auf der Grundlage des § 24 S. 1 BImSchG, so dass die BSR nicht anders als ein gewöhnlicher Bürger in Anspruch genommen wird. Somit ist die Regelung auch auf Außenwirkung gerichtet.

c) Ergebnis zu 1.

Statthafte Klageart gegen Nr. 1 des Bescheides des LAGetSi in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist somit die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.

2. Nr. 2 des Bescheides des LAGetSi in der Gestalt des Widerspruchsbescheides

Eindeutig keine Regelung, sondern nur einen unverbindlichen Hinweis auf die denkbaren Schallschutzformen stellt demgegenüber Nr. 2 des Bescheides dar, so dass eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO insoweit - mangels Verwaltungsaktcharakter der Maßnahme - nicht in Betracht kommt: Nr. 2 des Bescheides verdeutlicht lediglich, dass die bisher von der BSR ergriffenen – organisatorischen – Maßnahmen nicht ausreichend waren, ohne indes bestimmte Mittel zur Lärmminderung vorzugeben: Die Empfehlung nennt nur beispielhaft eine bestimmte Maßnahme, ohne diese vorzuschreiben; es bleibt der BSR überlassen, wie sie die Einhaltung des Grenzwerts erreichen will. Somit handelt es sich nur um einen Hinweis. Vor diesem Hintergrund kann bei verständiger Würdigung des Klagebegehrens nicht angenommen werden, dass sich die BSR auch gegen die Nr. 2 des Bescheides wenden will, weil die BSR durch die Empfehlung nicht belastet wird, so dass schlechthin nicht erkennbar ist, weshalb sie sich hiergegen wehren sollte. Dass gerade die Rechtmäßigkeit auch der Empfehlung überprüft werden soll, lässt sich der Klagebegründung ebenfalls nicht entnehmen, so dass eine einschränkende Auslegung ihres Klageantrags als von der BSR gewollt erscheint.[13]

3. Nr. 3 des Bescheides des LAGetSi in der Gestalt des Widerspruchsbescheides

Weil Gegenstand der Anfechtungsklage nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt ist, den er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, ist die Regelung des Nr. 3 des Widerspruchsbescheides, mit dem dieser den Ausgangsbescheid beseitigt, von vornherein untauglich, selbst Gegenstand einer Anfechtungsklage der BSR zu sein. Insoweit wird man bei verständiger Würdigung des Klagebegehrens auch davon ausgehen können, dass sich die BSR nicht gegen die in Nr. 3 des Widerspruchsbescheides enthaltene Regelung wendet, zumal da diese den Ausgangsbescheid vollständig beseitigt und damit für die BSR (die in ihrer Klagebegründung hierauf auch gar nicht eingeht) nur günstig ist.

4. Ergebnis zu II.

Die BSR wendet sich somit nur gegen Nr. 1 des Bescheides des LAGetSi in Form des Widerspruchsbescheides; für diese Klage ist nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 i.V.m. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Anfechtungsklage statthaft.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Die BSR müsste ferner nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein, also behaupten können, durch die angegriffene Maßnahme in ihren Rechten verletzt zu sein. Als Teil der staatlichen Verwaltung kann sich die öffentlich-rechtliche Anstalt BSR jedenfalls nicht auf eine mögliche Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG berufen. Die BSR kann sich  als öffentlich-rechtliche Anstalt nicht auf subjektive öffentliche Rechte berufen, weil diese in ihrer ursprünglichen Konzeption als gegenüber dem Staat durchzusetzende Individualinteressen verstanden werden.[14]

Ihr wachsen auch keine Selbstverwaltungsrechte aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zu.

Eine für § 42 Abs. 2 VwGO ausreichend versubjektivierte Organrechtsposition wird aber dort zugestanden, wo mit der organisationsrechtlichen Zuweisung eine derartige Eigenständigkeit der Funktionswahrnehmung gewollt ist, dass eine implizierte Rechtsmacht zur Verteidigung angenommen werden kann.[15] Ob also diese organschaftlichen Rechte[16] gegenüber einem anderen Organ geltend gemacht werden können, hängt davon ab mit welchen Rechten das klagende Organ ausgestattet wurde.[17] Können Rechte geltend gemacht werden, dann ist dieser sog. Insichprozess auch zulässig.[18]

Zwar werden aus § 3 BerlBG eine Vielzahl von Aufgaben ersichtlich, die eine gewisse Eigenständigkeit der BSR in der Funktionswahrnehmung ersichtlich machen. Allerdings lässt sich aus der Aufgabenbeschreibung nicht eine derartige Kontraststellung[19] zum LAGetSi entnehmen, die eine implizierte Rechtsmacht zur Verteidigung dieser Aufgabenzuweisung erfordern würde.

Damit kann die BSR kein Recht i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen. Die Klage ist unzulässig.

IV. Vorverfahren (§ 68 VwGO)

Das nach § 68 VwGO notwendige Vorverfahren wurde laut Sachverhalt ordnungsgemäß durchgeführt.

V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Richtiger Beklagter ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO das Land Berlin.

VI. Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO)

Die BSR ist als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts nach § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO beteiligtenfähig und nach § 62 Abs. 3 VwGO durch ihren Vorstand (§ 9 Abs. 1 S. 1 BerlBG) prozessfähig. Das Land Berlin ist nach § 61 Nr. 1 Alt. 2, § 62 Abs. 3 VwGO beteiligten und prozessfähig.

VII. Klagefrist (§ 74 VwGO)

Die Klagefrist von einem Monat nach § 74 VwGO wurde nach dem Sachverhalt eingehalten.

VIII. Allgemeines Rechtsschutzinteresse

Das allgemeine Rechtsschutzinteresse entfällt, wenn der Kläger sein Ziel einfacher als durch Klageerhebung erreichen kann. Gehen Organe des gleichen Rechtsträgers gegeneinander vor wurde das Rechtsschutzinteresse verneint, wenn der Streit durch eine gemeinsame Entscheidungsspitze hätte ausgeräumt werden können.[20] Da die Senatsverwaltung  für Wirtschaft, Technologie und Frauen über die Rechtsaufsicht nach § 21 BerlBG die Einhaltung der Anforderungen des BImSchG erreichen kann und das LAGetSi der Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz nachgeordnet ist, sind nach Art. 58 Abs. 5 S. 1 VvB eigentlich zwei selbstständige Geschäftsbereiche betroffen. Für Meinungsverschiedenheiten sieht aber Art. 58 Abs. 5 S. 2 VvB ein Abstimmungsverfahren vor. Dieses hätte zunächst gewählt werden müssen.

Auch wegen des fehlenden Rechtsschutzinteresses wäre die Klage unzulässig.

IX. Ergebnis zu A.

Da die BSR nicht klagebefugt ist und auch kein Rechtsschutzinteresse nachweisen kann, ist Klage insgesamt unzulässig.

Hilfsgutachten:

B. Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit Nr. 1 des Bescheides des LAGetSi in der Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtswidrig ist und die BSR in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Da eine Rechtsverletzung ausgeschlossen ist (siehe A. III.) ist die Klage schon deswegen unbegründet.

Der Bescheid ist insoweit ausdrücklich auf § 24 S. 1 BImSchG gestützt.  Nach § 4 Abs. 2 AZG, § 2 Abs. 4 ASOG i.V.m. Nr. 24 Abs. 2 lit. a ZustKat ASOG und § 67 S. 1 ASOG ist für den Erlass von Ausgangs- und Widerspruchsbescheid das LAGetSi zuständig.

Hinsichtlich Form und Verfahren bestehen ebenfalls keine Bedenken. Insbesondere wurde die BSR vor Erlass des Bescheides nach § 28 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG Bln[21] angehört. Der Bescheid ist somit formell rechtmäßig. Fraglich ist jedoch, ob der Bescheid - wie die BSR meint - materiell rechtswidrig ist. Insoweit stellt sich zunächst die Frage, ob die Maßnahme im Grundsatz von § 24 S. 1 BImSchG gedeckt ist (I), bevor auf die von der LAGetSi vorausgesetzte - und von der BSR bestrittene - Annahme einzugehen ist, dass die BSR als Träger öffentlicher Verwaltung an das BImSchG gebunden ist und das LAGetSi diese Bindung auch durchsetzen kann (II).

 I. Allgemeine Vorraussetzungen einer Anordnung nach § 24 S. 1 BImSchG

§ 24 S. 1 BImSchG dient dem Zweck, die materiellen Anforderungen des § 22 BImSchG im Einzelfall durchzusetzen und die entsprechenden immissionsschutzrechtlichen Pflichten beim Betrieb einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage zu konkretisieren, und ermächtigt dementsprechend die zuständige Behörde, die tatsächliche Erfüllung der Pflichten des Anlagebetreibers sicherzustellen und ihm konkret aufzugeben, wozu er nach § 22 BImSchG verpflichtet ist.[22]

1. Tatbestandsvoraussetzungen des § 24 S. 1 BImSchG

Tatbestandsvoraussetzung des § 24 S. 1 BImSchG ist zunächst, dass sich die auf dieser Grundlage getroffene Anordnung nicht auf eine nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftige Anlage bezieht. Dies ist hier der Fall, weil es sich bei Kfz-Werkstätten zwar um Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG handelt, die aber nicht in der insoweit maßgeblichen (vgl. § 4 Abs. 1 S. 3 BImSchG) 4. BImSchV genannt und somit nicht genehmigungsbedürftig sind.

Fraglich ist aber, ob die getroffene Maßnahme i.S.d. § 24 S. 1 BImSchG zur Durchführung des § 22 BImSchG und der auf das Gesetz gestützten Rechtsverordnungen erforderlich ist. Im Sinne des § 24 S. 1 BImSchG erforderlich kann eine Anordnung zur Durchsetzung der Betreiberpflichten nach § 22 BImSchG nur sein, wenn der Anlagenbetreiber gegen diese Pflichten verstößt. Zu den Pflichten des Betreibers einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage gehört u. a. nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG die Verhinderung von schädlichen Umwelteinwirkungen, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind. Nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen sind nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG auf das Mindestmaß zu beschränken. Schädliche Umwelteinwirkungen sind nach § 3 Abs. 1 BImSchG Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen für die Allgemeinheit oder Nachbarschaft herbeizuführen. Immissionen sind nach § 3 Abs. 2 BImSchG u. a. die auf Menschen einwirkenden Geräusche. Die insoweit zu beachtenden Grenzwerte ab denen von einer schädlichen Umwelteinwirkung ausgegangen wird, bestimmen sich grundsätzlich nach der gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erlassenen - und nach dem Sachverhalt vorliegend auch anzuwendenden - Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA-Lärm). Hiernach ist lediglich ein Mittelungspegel von 60 dB(A) tagsüber zulässig. Messungen haben allerdings ergeben, dass bei dem Betrieb der stadteigenen Kraftfahrzeug-Werkstatt ein Mittelungspegel von 70 dB(A) erreicht wird. Da nach dem Sachverhalt eine Minderung der von der Werkstatt ausgehenden Lärmbelastung unter das nach der TA-Lärm zulässige Maß nicht nach dem Stand der Technik (vgl. § 3 Abs. 6 BImSchG) ausgeschlossen ist, die BSR sich hieran jedoch nicht gebunden fühlt, erscheint eine Anordnung, die die BSR an ihre Betreiberpflichten „erinnert“, auch grundsätzlich als i.S.d. § 24 S. 1 BImSchG erforderlich.

2. Rechtsfolgen des § 24 S. 1 BImSchG

Allerdings könnte zweifelhaft sein, ob der Erlass der konkret getroffenen Maßnahme von § 24 S. 1 BImSchG gedeckt ist. Denn hierbei handelt es sich nicht um eine „Anordnung“ im Sinne eines vollstreckbaren Verwaltungsaktes, sondern um einen feststellenden Verwaltungsakt, also um einen Verwaltungsakt, der einen behördlichen Subsumtionsvorgang im Verhältnis zwischen der Behörde und dem Adressaten verbindlich festschreibt. Dies ist kein ohne weiteres von § 24 S. 1 BImSchG gedecktes „minus“ gegenüber der Auferlegung eines vollstreckbaren Verwaltungsaktes, sondern ein „aliud“, da solche feststellenden Verwaltungsakte (nach Eintritt der Bestandskraft) u. U. Grundlage für die Auferlegung von Ge- und Verboten durch weitere Verwaltungsakte sein und deshalb wesentlich weiterreichende Folgewirkungen zeitigen können als vollstreckbare Verwaltungsakte.[23] Das BVerwG hält jedoch die zuständige Behörde auf dieser Grundlage auch zum Erlass feststellender Verwaltungsakte für ermächtigt, legt den Begriff der Anordnung in § 24 S. 1 BImSchG also eher weit aus.[24] Folgt man dem, ist auch insoweit die Nr. 1 des Bescheides unbedenklich.

§ 24 S. 1 BImSchG räumt der zuständigen Behörde bezüglich der Rechtsfolge im Übrigen in unterschiedlicher Weise Ermessen ein, nämlich sowohl hinsichtlich des „Ob“ des Tätigwerdens (Entschließungsermessen) als auch hinsichtlich des Inhalts der Maßnahme (Auswahlermessen hinsichtlich des Mittels). Die Anordnung ist daher nur dann rechtmäßig, wenn das LAGetSi bei seinem Erlass ermessensfehlerfrei gehandelt hat, also kein Verstoß gegen § 40 VwVfG vorliegt und insbesondere die Ermessensgrenze des Verhältnismäßigkeitsprinzips beachtet worden ist. Der Bescheid der Immissionsschutzbehörde in Form des Widerspruchsbescheids ist geeignet, erforderlich und angemessen, die Lärmbelästigung zu beseitigen. Insbesondere bleibt der BSR die Wahl der Mittel, wie sie gegen den Werkstattlärm vorgeht. Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.

3. Ergebnis zu I.

Im Grundsatz lagen somit die Voraussetzungen einer Anordnung nach § 24 S. 1 BImSchG vor und das LAGetSi hat rechtmäßig gehandelt.

II. Besonderheiten der Inanspruchnahme eines Hoheitsträgers

Bisher wurde jedoch unberücksichtigt gelassen, dass Betreiber der Werkstatt eine öffentlich-rechtliche Anstalt und damit ein Hoheitsträger ist. Insoweit ist die Frage aufgeworfen, ob das BImSchG nur im Verhältnis zwischen Staat und Bürgern gilt, wie die BSR meint, oder ob es die Immissionsschutzbehörden dazu ermächtigt, auch Maßnahmen gegenüber Hoheitsträgern zu erlassen. Dies wäre jedenfalls dann nicht gegeben, wenn Hoheitsträger auch als Betreiber von Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 5 BImSchG schon materiellrechtlich nicht an die Betreiberpflichten nach § 22 BImSchG gebunden wären. Denn dann könnte mangels materiellrechtlicher Bindung an § 22 BImSchG ihnen gegenüber auch eine Anordnung nach § 24 S. 1 BImSchG nicht in Betracht kommen (1). Selbst wenn aber eine Bindung an die Betreiberpflichten bejaht wird, wäre dennoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass aus allgemeinen zuständigkeitsrechtlichen Erwägungen eine Inanspruchnahme gerade von Hoheitsträgern nach § 24 S. 1 BImSchG nicht in Betracht kommt (2).

1. Materielle Bindung der BSR an § 22 BImSchG (sog. materielle Polizeipflicht)

Der Wortlaut des § 22 BImSchG ist neutral formuliert, so dass man grundsätzlich davon ausgehen könnte, dass jeder Betreiber einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage - und damit auch ein Hoheitsträger, soweit er eine Anlage i.S.d. § 3 Abs. 5 BImSchG betreibt - an diese Bestimmung gebunden ist. Für die Frage, ob eine Regelung, die an sich auf das Staat-Bürger-Verhältnis zugeschnitten ist, auch im Verhältnis zwischen den Trägern öffentlicher Verwaltung Anwendung findet, ist deren Wortlaut allein jedoch nicht hinreichend aussagekräftig, weil sich der Erlass von Maßnahmen zwischen jeweils kompetenzgebundenen Verwaltungsträgern mit dem Erlass von Maßnahmen gegenüber grundrechtsgeschützten Privaten kaum vergleichen lässt und auch die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass von Vorschriften, die das Staat-Bürger-Verhältnis betreffen, nicht selbstverständlich auch die Kompetenz umfasst, die zwischen Verwaltungsträgern bestehenden verwaltungsorganisationsrechtlichen Rechtsverhältnisse mit zu regeln.[25] Es müssten daher schon besondere Anhaltspunkte für die Annahme vorliegen, dass die Betreiberpflichten des BImSchG auch für Hoheitsträger gelten sollen.

Hierfür spricht vor allem die Systematik des BImSchG: So ergibt sich aus  § 10 Abs. 11 BImSchG, dass hoheitlich betriebene – der Landesverteidigung dienende – Anlagen ebenfalls der Genehmigungspflicht unterliegen, und daraus lässt sich der Schluss ziehen, das BImSchG gehe auch im Übrigen davon aus, dass Hoheitsträger ebenfalls seinem Anwendungsbereich unterfallen, weil das BImSchG hinsichtlich des Betreiberbegriffs nicht zwischen genehmigungsbedürftigen und genehmigungsfreien Vorhaben unterscheidet. Diese Annahme wird gestützt durch die Bestimmung des § 59 BImSchG, aus der hervorgeht, dass – sofern keine abweichende Regelung für Anlagen, die der Landesverteidigung dienen, getroffen ist – die für den Immissionsschutz zuständigen Landesbehörden befugt sind, die Pflichten hoheitlicher Anlagenbetreiber zu konkretisieren und festzulegen.[26] Generell lassen diese Sonderregelungen für Anlagen der Landesverteidigung den Schluss zu, dass das BImSchG im Übrigen ohne weiteres auch die Betreiberpflichten „öffentlicher Anlagen“ regeln soll - und damit auch den Betrieb von Anlagen durch die Länder und Gemeinden. 

Bestätigen lässt sich dies auch mit einem Umkehrschluss aus § 2 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG: Wenn hier u. a. der typisch hoheitlich erfolgende Bau öffentlicher Straßen aus dem Anwendungsbereich des BImSchG weitgehend ausgenommen wird, lässt dies die Folgerung zu, dass im Übrigen die Erfüllung öffentlicher Aufgaben an der Anwendbarkeit des BImSchG nichts ändert. Auch die partielle Einschränkung der Regelungen des BImSchG auf gewerbliche Anlagen bzw. Anlagen in wirtschaftlichen Unternehmungen, wie in § 4 Abs. 1 S. 2, § 20 Abs. 1a S. 1 , § 22 Abs. 1 S.  3, § 23 S. 1, § 25 Abs. 1a S. 1 BImSchG, mit der vor allem hoheitliche Tätigkeiten ausgenommen werden sollen, hätte keinen Sinn, wenn das BImSchG im Übrigen nicht eben grundsätzlich auch Hoheitsträger binden würde. Dem entspricht schließlich auch, dass der Gesetzgebungstitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG, auf den sich das BImSchG vor allem stützt, den Bund schlechthin zur Regelung der Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung ermächtigt, ohne die Regelungsbefugnis insoweit auf die Regelung privater Luftverschmutzungs- und Lärmquellen zu beschränken.[27]

Die BSR ist somit als Betreiber der Werkstatt materiell an die „Grundpflichten“ des § 22 BImSchG gebunden.[28]

2. Formelle Anordnungskompetenz des LAGetSi gegenüber der BSR (sog. formelle Polizeipflicht)

Aus dem Umstand, dass die BSR auch bei dem Betrieb ihrer Werkstatt an § 22 BImSchG gebunden ist, folgt jedoch noch nicht zwingend, dass das LAGetSi auch gegenüber der BSR Maßnahmen nach § 24 S. 1 BImSchG treffen darf. Dies wäre dann ausgeschlossen, wenn der überkommene Grundsatz der fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern (a) auch die Gefahrenabwehrbefugnis nach § 24 S. 1 BImSchG erfassen (b) und gerade auch in Bezug auf den Werkstattbetrieb der BSR gelten würde (c).

a) (Keine) Formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht

Nach wohl (jedenfalls noch) herrschender Meinung sind die Gefahrenabwehrbehörden im Zweifel nicht ermächtigt, auf Grundlage der ihnen zustehenden allgemeinen Gefahrenabwehrbefugnisse auch Anordnungen gegenüber Verwaltungsträgern zu erlassen, die sich unmittelbar auf die Erfüllung derjenigen Aufgaben auswirken, für die der in Anspruch genommene Verwaltungsträger zuständig ist. Denn die allgemeinen Gefahrenabwehrbehörden, so wird argumentiert, seien keine Oberbehörden, die die Beachtung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durch andere Verwaltungsträger zu überwachen hätten. Es gebe zur Durchsetzung der Rechtsbindung der öffentlichen Hand spezielle, gesetzlich vorgesehene Mechanismen, die von den Gefahrenabwehrbehörden nicht einfach umgangen werden dürften. Reichten die allgemeinen, nicht ausdrücklich auf Hoheitsträger bezogenen Befugnisnormen für Eingriffe in hoheitliche Tätigkeiten aus, wären letztlich die Gefahrenabwehrbehörden befugt, über die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit jeden vermeintlichen Rechtsverstoß anderer Verwaltungsträger zu verfolgen. Dies sei mit der grundsätzlichen Gleichordnung aller Verwaltungsträger außerhalb echter Aufsichtsverhältnisse unvereinbar. Aus dieser Gleichordnung folge vielmehr, dass jeder Verwaltungsträger grundsätzlich für die Ordnungsgemäßheit der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben selbst verantwortlich sei.[29]

b) Übertragbarkeit des Grundsatzes fehlender formeller Polizeipflicht von Hoheitsträgern auf § 24 S. 1 BImSchG

Es ist allerdings zweifelhaft, ob diese für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht entwickelten Grundsätze auch auf die sonderpolizeilichen Befugnisse der Immissionsschutzbehörden nach § 24 S. 1 BImSchG übertragen werden können.[30] Dagegen spricht vor allem der Unterschied zur Rechtslage beim allgemeinen Gefahrenabwehrrecht.[31]

Dieser besteht zunächst darin, dass die Befugnisse der Immissionsschutzbehörden nach dem BImSchG von vornherein gegenständlich auf die Anlagenüberwachung unter Immissionsschutzgesichtspunkten beschränkt sind, so dass keine allgemeine Gefahr besteht, dass sich die Immissionsschutzbehörden bei Anerkennung einer Befugnis, verbindliche Anordnungen auch gegenüber Hoheitsträgern zu erlassen, zu einer allgemeinen Oberaufsichtsbehörde über die Rechtmäßigkeit der staatlichen Aufgabenerfüllung wandeln.

Im Übrigen verlangt die Anlagenüberwachung nach dem BImSchG besondere technische Kenntnisse der Bediensteten sowie eine personelle und sachliche Ausstattung der zuständigen Behörde, die geeignet ist, schädliche Umwelteinwirkungen, deren Vermeidbarkeit nach dem Stand der Technik sowie Mittel und Wege ihrer Beschränkung auf das gebotene Mindestmaß festzustellen und damit einen effektiven Gesetzesvollzug zu gewährleisten. Das rechtfertigt die Annahme, dass die Immissionsschutzbehörden in ihrem Zuständigkeitsbereich über eine anderen Verwaltungsbehörden überlegene Sachkunde, Fachkompetenz und Organisation verfügen. Es entspricht darum dem Gesetzeszweck, diese Sach- und Fachkompetenz gegenüber allen Betreibern nutzbar zu machen, deren Anlagen den materiellen Anforderungen des Gesetzes unterliegen.[32]

Auch die Gesetzessystematik des BImSchG deutet darauf hin, dass die in § 24 S. 1 BImSchG genannten Befugnisse ebenso Hoheitsträgern gegenüber bestehen sollen: Insoweit rechtfertigt schon der bereits erwähnte § 10 Abs. 11 BImSchG, der den Bundesminister der Verteidigung zu einer abweichenden Regelung des Genehmigungsverfahrens ermächtigt, den Gegenschluss, dass auch hoheitlich betriebene Anlagen der Genehmigungspflicht unterliegen; denn diese Sondervorschrift wäre überflüssig, wenn hoheitlich betriebene Anlagen vom Gesetzesvollzug durch die zuständige Behörde von vornherein freigestellt wären. Eine kompetenzielle Differenz zwischen dem Genehmigungserfordernis und der Anordnungsbefugnis oder zwischen genehmigungsbedürftigen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen kennt das Gesetz bei öffentlichen Anlagenbetreibern ebenso wenig wie bei privaten; es handelt immer die zuständige Behörde.[33]

Insgesamt dürfte daher kaum etwas dafür sprechen, die Anordnungsbefugnis der Immissionsschutzbehörden nach § 24 S. 1 BImSchG gegenüber Trägern der öffentlichen Verwaltung unter Rückgriff auf den allgemeinen Grundsatz fehlender formeller Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern einzuschränken.

c) Anwendbarkeit des Grundsatzes fehlender formeller Polizeipflicht von Hoheitsträgern auf den Betrieb der Werkstatt

Die Frage, inwieweit der allgemeine Grundsatz fehlender formeller Polizeipflicht von Hoheitsträgern auch die Eingriffsbefugnisse des LAGetSi nach § 24 S. 1 BImSchG einschränkt, kann jedoch dahingestellt bleiben, wenn sich die BSR auf diesen Grundsatz hinsichtlich ihres Werkstattbetriebes ohnehin nicht berufen kann. Denn dieser generelle Grundsatz soll nach allgemeiner Auffassung dann nicht gelten, wenn von einer rein erwerbswirtschaftlichen oder vermögensverwaltenden (fiskalischen) Tätigkeit eines Hoheitsträgers Gefahren ausgehen. Hier erfülle die Verwaltung nur indirekt die ihr obliegenden Kompetenzen und handele nicht anders als ein Privater, so dass eine Gefahr des Einmischens der Gefahrenabwehrbehörden in fremde Kompetenzbereiche ohnehin nicht bestehe und daher kein Grund existiere, weshalb der Hoheitsträger von einer Überwachung durch die Gefahrenabwehrbehörden freigestellt sein sollte.[34] Folgt man dem für das allgemeine Gefahrenabwehrrecht, besteht kein Anlass, die Befugnisse von Sonderpolizeibehörden - wie eben der Immissionsschutzbehörden nach § 24 S. 1 BImSchG - noch restriktiver auszulegen.[35]

Daher ist fraglich, ob die BSR mit dem Werkstattbetrieb hoheitlich tätig wird: Hierfür könnte sprechen, dass die Reparatur- und Wartungstätigkeit in der stadteigenen Werkstatt notwendiger Bestandteil hoheitlichen Handelns ist, weil die BSR zur Erfüllung ihrer Aufgaben einen funktionsfähigen Fuhrpark vorhalten muss. Deshalb ist zweifelhaft, ob der Werkstattbetrieb isoliert von der hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung betrachtet werden kann.[36] Jedoch besteht unter rechtlichen Gesichtspunkten auch kein Grund, der eine solche isolierte Betrachtung ausschlösse: Die Werkstattarbeiten dienen (nur) dazu, die Kraftfahrzeuge im Fuhrpark der BSR für die Durchführung der von ihr wahrzunehmenden Aufgaben zu unterhalten und instand zu setzen. Es handelt sich dabei um die Ausführung von Realakten, die jedenfalls selbst nicht hoheitlicher Natur sind, sondern die Erfüllung hoheitlicher ebenso wie nicht-hoheitlicher Aufgaben ermöglichen sollen – Wartung und Reparatur von Kraftfahrzeugen geschehen nicht in Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse, sie sind vielmehr Hilfstätigkeiten, die jede privat betriebene Kfz-Werkstatt in gleicher Weise für die Stadt ausüben könnte (wie dies vor der Einrichtung der stadteigenen Werkstatt auch erfolgte), wenngleich die Wertstatttätigkeit notwendige Voraussetzung für die Erfüllung der unter Verwendung der stadteigenen Fahrzeuge durchzuführenden Aufgaben ist.

Diese Charakterisierung des die Lärmgrenzen überschreitenden Werkstattbetriebs wird bestätigt durch die im Sachverhalt erwähnte Tatsache, dass die BSR gleichermaßen Wartungs- und Reparaturarbeiten an Kraftfahrzeugen Brandenburgs und des Deutschen Roten Kreuzes durchführt. Das Land Brandenburg ist zwar selbst Hoheitsträger, aber die von ihm zu erfüllenden Aufgaben sind keine der BSR, und das Deutsche Rote Kreuz ist eine Organisation privatrechtlicher Natur, die allenfalls hoheitliche Aufgaben wahrnehmen darf, soweit sie damit beliehen ist.

Der Betrieb der Kfz-Werkstatt durch die BSR ist damit keine hoheitliche Tätigkeit, so dass das LAGetSi im Rahmen seiner Zuständigkeit nach § 24 S. 1 BImSchG gegenüber der BSR verbindliche Anordnungen erlassen darf, selbst wenn man der Annahme ist, dass § 24 S. 1 BImSchG die Immissionsschutzbehörden nicht zu Eingriffen in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit anderer Verwaltungsträger ermächtigt.

d) Ergebnis zu 2.

Das LAGetSi konnte damit die BSR ungeachtet des Umstandes, dass es sich hierbei um einen Hoheitsträger handelt, hinsichtlich des umstrittenen Werkstattbetriebes nach § 24 S. 1 BImSchG in Anspruch nehmen.

3. Ergebnis zu II.

Auch der Umstand, dass die BSR ein Hoheitsträger ist, steht deshalb der Rechtmäßigkeit der Nr. 1 des Bescheides des LAGetSi in der Gestalt des Widerspruchsbescheides nicht entgegen.

III. Ergebnis zu B.

Der angegriffene Bescheid des LAGetSi in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist somit rechtmäßig. Neben der fehlenden Rechtsverletzung (A. III.) ist die Klage daher auch aus diesem Grund unbegründet.

C. Gesamtergebnis

Die Klage der BSR ist folglich unzulässig und unbegründet und hat demnach keine Aussicht auf Erfolg.

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)